經過長達3年半的立法程序，《全國社會保障基金條例（草案）》（下稱“草案”）再度提上了國務院的案頭。待全國人大審議通過之后，全國社保基金理事會管理的1.5萬億元資產將真正實現有法可依。
2月3日，國務院常務會議通過了草案。草案對全國社保基金的籌資、管理以及使用都做了明確的規定，進一步規范了基金的運行從而保障基金的安全。
國務院總理李克強在會上說，全國社保基金現在穩定運行，將來就是“壓艙石”，保證公眾對未來有一個良好的預期。他還強調：“條例出來，基金該干什么干什么，越雷池一步都不行！”
清華大學就業與社保研究中心主任楊燕綏在接受《第一財經日報》采訪時表示，這一草案不僅提高了全國社保基金的立法層次，規范全國社保基金的運營，而且還將為下一步基本養老金以及職業年金等其他社會保險基金的市場化運營創造條件。
人社部已多次表示，基本養老金市場化運營將在今年內啟動。但本報記者從知情人士處獲悉，養老金入市的前景并沒有之前市場預計的那么樂觀。很多地方考慮到未來人口老齡化帶來的養老金支付壓力，對養老金入市持審慎態度。
遲到的法律
為了應對老齡化帶來的養老金支付缺口，國務院于2000年8月決定建立“全國社會保障基金”，并設立“全國社會保障基金理事會”。全國社保基金從財政撥款200億元起步，到2014年末全國社保基金理事會管理的資產總額已達15356億元。
全國社保基金屬于“國家戰略儲備錢”，由中央財政預算撥款、國有資本劃轉、基金投資收益等資金構成，與由用人單位、個人繳費構成的社會保險基金是不同的。雖然不是老百姓自己交的錢，但仍堪稱民生領域的“定心丸”。
隨著基金規模的擴大，投資風險也在逐步增加。2010年《社會保險法》實施之后，全國社保基金立法提上了政府的議事日程。
2012年8月，全國社保基金理事會、財政部、人社部在認真總結實踐經驗的基礎上，根據《社會保險法》的有關規定，起草了《全國社會保障基金條例（草案送審稿）》，報請國務院審議。在過去的3年半間，國務院法制辦征求了27個中央單位以及31個省級人民政府的意見，還于2014年11月向社會公開征求意見。
此次遞交國務院常務會議的草案是在征求意見稿的基礎上修訂的。草案規定，全國社保基金由中央財政預算撥款、國有資本劃轉、基金投資收益等資金構成，用于補充和調劑人口老齡化高峰時期養老保險等社保支出，并明確了基金投資運營和監督、風險管理等制度，強化了審計、公開等監管措施。
楊燕綏表示，草案在立法層次、立法內容、全國社保基金理事會定位、帶動全國社保基金以及其他社會保險基金規范運營上做了明確的規定。
立法層次過低一直是社保基金管理上的一大缺憾。從2001年以來，全國社保基金管理依據只是《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》這一財政部、人社部聯合頒布的部門規章。
楊燕綏說，《社會保險法》里“專門有一條稱要建立全國社會保障基金”，草案出臺之后就表明全國社保基金的管理與《社會保險法》實現了對接。
從此前公布的征求意見稿來看，條例的內容主要包括明確全國社保基金的性質、用途和來源，基金的管理運營，對基金的監督和法律責任等。
楊燕綏表示，與過去的基金管理辦法只是著眼于基金運行不同，此次草案規定了全國社保基金從籌資、運行再到支出一整套完整的工作計劃，尤其是第一次明確提出了支出的條件，這對于未來應對養老金的缺口大有好處。
草案稱，全國社保基金是國家社會保障儲備基金，專門用于人口老齡化高峰時期的養老保險等社會保障支出的補充、調劑。國務院財政部門、國務院社會保險行政部門根據經濟社會發展狀況、社會保障基金儲備和支出需要，擬訂全國社會保障基金的籌集和支取方案，報國務院批準后施行。
楊燕綏還表示，草案也對全國社保基金理事會自身的改革提出了要求。現在的社保基金理事會既是管理機構又是投資機構，其內部設有專門的投資部門。但草案并沒有賦予全國社保基金理事會直接投資的職能。她認為，條例出臺之后全國社保基金理事會的投資機構應該獨立。
養老金年內入市幾成定局
草案稱，全國社保基金由中央財政預算撥款、國有資本劃轉、基金投資收益和國務院批準的其他方式籌集的資金構成。
全國社保基金理事會管理的資產除了全國社保基金之外，還有9個省委托的個人賬戶資金以及廣東省委托運營的基本養老保險滾存結余的資金。
全國社保基金理事會2014年年報顯示，2014年末，基金資產總額15356.39億元。基金權益總額為14573.29億元，其中包括：全國社保基金權益12407.97億元，個人賬戶基金權益1109.74億元，廣東委托資金權益1055.58億元。
楊燕綏表示，雖然草案所指的是全國社保基金，但它是對全國社保基金理事會整個投資行為的規范，也必將對個人賬戶資金、基金養老保險滾存資金一并做出規范。尤其是下一步養老金入市之后，全國社保基金理事會的資產很大一部分是養老保險基金的資金。
去年8月頒布并實施的《基本養老保險基金投資管理辦法》已將全國社保基金理事會作為受托人。人社部新聞發言人李忠在上個月表示，目前相關部門正在研究制定基本養老金投資辦法的配套政策措施，這些配套政策出臺后，各省區市就可以陸續啟動委托投資程序，將地方養老保險基金委托全國社保基金理事會進行投資，進展快的年內就可以啟動。
李忠說，人社部積極與有關省份聯系，了解委托意愿、委托計劃、時間安排等情況，做好與地方的對接工作，確保今年啟動投資運營的目標如期實現。
最近幾年，廣東、山東等省份已經試點入市。廣東省委托資金1000億元，累計投資收益173.36億元。2015年，山東省委托全國社保基金理事會管理基本養老保險基金結余資金1000億元。
除了廣東、山東等前期已經試點入市的省份，江蘇、浙江、北京等累計結余超千億元的七省市也將成為養老金入市的大熱門。
本報記者在地方調查時也了解到，地方政府對于將基本養老金滾存結余上交投資運營持審慎的態度，主要是考慮人口老齡化的支付壓力。養老保險基金主要是地市級統籌為主，地方政府承擔養老金收支平衡的責任，如果一旦養老金出現缺口需要資金時，還要向全國社保基金理事會申請，而且還不一定能及時回款，用起錢來沒有那么方便。
（來源：第一財經日報 郭晉暉）
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