一、数量和质量

（一）界定

旅游景区touristattraction，根据《旅游景区质量等级的划分与评定》（修订）GB/T17775，旅游景区是以旅游及其相关活动为主要功能或主要功能之一的空间或地域。本标准中旅游景区是指具有参观游览、休闲度假、康乐健身等功能，具备相应旅游服务设施并提供相应旅游服务的独立管理区。该管理区应有统一的经营管理机构和明确的地域范围。包括风景区、文博院馆、寺庙观堂、旅游度假区、自然保护区、主题公园、森林公园、地质公园、游乐园、动物园、植物园及工业、农业、经贸、科教、军事、体育、文化艺术等各类旅游景区。

从这个界定上看，是需求导向的，即不是从资源出发，而是从功能出发进行的界定，即具备旅游功能的特定区域。宽泛一点说，就是只要接待旅游者有专门管理服务、范围明确的地方，那就是旅游景区。这个定义英文上的含义是“旅游吸引物”。旅游吸引物也是一个很宽泛的词语，简单说就是旅游者之所以到这里旅游的原因，因此，它可以是旅游景区，也可以是一个酒店、一个餐馆，或者阳光、海水、空气。从定义和分类看，接待旅游者、有服务设施、统一管理、范围明确的空间或地域，就是旅游景区。旅游景区跟收费不收费，资源品质高不高，天然的还是人造的，归国家管还是私人自己的，都没有必然的关系。小到一个寺庙、博物馆，大道一个森林公园，都可以界定是景区。

这个概念的界定，鉴于旅游行政管理部门的出发点，属于非常宽泛的。这种宽泛的特点，反映了旅游者的活动规律，体现了行业的开放性和需求导向，但也带来了管理权限上的纷争。在A级旅游景区标准实施推广之初，建设部牵头联合环保总局、国家文物局联名给国家标准委致函，要求撤销这个标准，并下发通知，要求各级风景名胜区、文物保护单位、自然保护区不参加A级旅游景区的认定。这种抵制行为持续了一段时间。风景区、森林公园、自然保护区、文物保护单位等功能区，虽然也接待游客，属于旅游景区的范畴，但名称上却不沾“旅游”二字，在功能表述上，也尽量用“游览”、“游憩”、“参观”等字样，不出现“旅游”的字样。因为出现了，就意味着有可能归旅游部门管。

总之，这个旅游景区的界定，是从旅游行政管理部门角度给出的，虽然是一个开放的概念，但从一开始就带有很强的行政色彩。

（二）分类

旅游景区的概念界定，必然带来分类上的界定，从而导致管理权限的划分。旅游景区概念的确定，晚于旅游景区的产生。从景区的类型来说，首先是资源类型的划分，包括自然型、人文型、社区型、复合型；其次是以所有权划分，有国有的、民营的、集体的。第三是以等级划分，国家旅游局推出了A级标准，其他的也有国家级、省级、市级之分。第四是从资源主体和管理权限来划分，国家风景名胜区、全国重点文保单位、国家水利风景区、国家地质公园、国家森林公园、国家矿山公园等等。

表1“十二五”期间A级旅游景区分类数量情况

从实质上说，大部分旅游景区是依托各类资源聚集而产生的旅游吸引力和旅游接待功能。因此，旅游景区的类型多，也就意味着“婆婆”多。婆婆多意味着，虽进一家门，但非一家人。

风景名胜区：根据国务院于2006年09月19日公布并自2006年12月1日起施行的《风景名胜区条例》，由国务院批准公布国家级风景名胜区。自然景观和人文景观能够反映重要自然变化过程和重大历史文化发展过程，基本处于自然状态或者保持历史原貌，具有国家代表性的，可以申请设立国家级风景名胜区，报国务院批准公布。

森林公园：根据1994年1月22日林业部令第3号，2011年1月25日国家林业局令第26号修改，2016年9月22日国家林业局令第42号修改的《森林公园管理办法》，森林公园，是指森林景观优美，自然景观和人文景物集中，具有一定规模，可供人们游览、休息或进行科学、文化、教育活动的场所。分为国家级、省级和市、县级。

绿水青山都想通过旅游发展，转变为金山银山。这些资源管理区，由于具备多种功能、综合价值高，必然导致利益上诉求聚焦，体现在不同管理部门之间的重叠，也与所在地政府存在利益纷争。例如张家界武陵源，是风景名胜区、森林公园、地质公园、自然保护区，也是世界自然遗产，还是5A级旅游景区。国家旅游局制定和实施A级旅游景区标准，主观上也存在是扩大地盘的驱动。经过多次的扯皮、打架，资源管理的部门分割的情况也引起了党中央国务院的重视，于是出台了国家公园体制。

习近平总书记在十九大报告中指出，要构建国土空间开发保护制度，完善主体功能区配套政策，建立以国家公园为主体的自然保护地体系。根据2017年9月公布的《建立国家公园体制总体方案》，国家公园是指由国家批准设立并主导管理，边界清晰，以保护具有国家代表性的大面积自然生态系统为主要目的，实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆地或海洋区域。国家公园的首要功能是重要自然生态系统的原真性、完整性保护，同时兼具科研、教育、游憩等综合功能。改革分头设置自然保护区、风景名胜区、文化自然遗产、地质公园、森林公园等的体制，对我国现行自然保护地保护管理效能进行评估，逐步改革按照资源类型分类设置自然保护地体系，研究科学的分类标准，理清各类自然保护地关系，构建以国家公园为代表的自然保护地体系。

旅游景区的类型很多，资源类型不同、所有制不同、管理部门不同，这些不同交织在一起，就出现了多种属性。例如风景名胜区、森林公园，资源是国有的，带有公益性，又归属地管理，对利益有诉求，存在市场性，于是在经营管理、门票价格上就会出现不同的看法。

2017年9月份，中国旅游景区协会组织对全国的旅游景区进行了一次集中调研，实地考察和座谈了20多个不同类型的旅游景区，发现了一些之前我们忽视的问题。其中就包括旅游景区的分类特点。

例如，绿水青山的自然型景区，关注的生态保护、容量控制；古城古镇乡村旅游等社区型旅游景区关注的是社区关系、业态丰富；文保单位关心的是游客行为规范，人来的越少越好；游乐场海洋公园等人造型的旅游景区，关注的是产品更新、土地综合开发，人越多越好。所有权上的不同也伴随着关注点的差异。国有资源的旅游景区，关心的是体制改革、简政放权、政企分开；民营的旅游景区，关注的是资源使用权的保护、政企合作。

调查发现，不同类型的景区的管理重点、经营理念、服务要求是不同的，有的甚至是相反的。用一个标准、一把标尺来规定和衡量这么多类型的旅游景区，显然是不够的。因此，未来的旅游景区应该是百花齐放、分类指导的。